对新形势下我国环境管理与改革的思考

对新形势下我国环境管理与改革的思考

在全面深化改革、建设法治国家、迈向“两个百年”、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的进程中，环境管理应与时俱进，调整思路以适应外部形势变化的需要，加快改革以打破制度藩篱，扭转环境保护与经济发展不协调、不可持续的状况，满足城乡居民日益高涨的环境诉求，促进人与自然和谐发展，迈向生态文明新时代。　　一、环境保护面临的机遇和挑战

在“十三五”时期我国经济新常态的大逻辑下，增长速度、经济结构、增长方式和增长动力等均将发生深刻变化，对环境管理也将提出新的要求，机遇和挑战并存。只有抓住机遇，迎接挑战，才能迎来环境保护的新气象。　　1。新形势下的环境保护机遇　　环境保护得到党中央、国务院日益重视。十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，要求全面推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设；天变蓝、水变清、地变绿，人居环境更美好，应成为我国发展质量和效益提高的重要标志。　　环境法治日臻完善。十八届四中全会要求，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。新修订的《环境保护法》2015年付诸实施，气、水、土壤污染防治思路日趋清晰，为全面改善环境质量奠定了基础。　　污染物排放强度在下降。随着我国增长方式转变、产业结构调整和能源结构优化，特别是经济增长速度降低、重化工业增长对GDP的贡献下降，污染物排放强度在降低，有利于开创环境质量改善和污染防治的新局面。　　污染物排放逼近峰值。随着我国进入工业化和城镇化的中后期，大规模“土木工程”建设速度的放缓和房地产市场的消化调整，经济增长与污染物排放增长的“脱钩”态势已经出现，污染物排放峰值“拐点”临近，生态环境压力缓解的“机会窗口”开始显露。　　多渠道融资局面可望形成。国家出台了鼓励社会资金进入战略性新兴产业的政策，政府和社会资金合作(PPP)受到激励，大型国有企业携巨资和高新技术进入环保产业，资本市场上环保企业比例增加，为环境管理和污染治理提供了资金保障。　　公众诉求日益高涨，成为环境保护的动力。公众环境权益观增强、环境公平正义诉求与环境质量改善要求提升，要求政府加大生态环境保护投入，加大污染治理和监管力度，将成为生态环境保护的重要动力。　　2。面临的主要挑战　　当前，我国的环境污染形势十分严峻，环境管理面临巨大压力。　　发展压力依然存在。由于我国工业化和城镇化的历史任务尚未完成，地区之间、城乡之间的收入差距以及中西部地区的贫困人口等原因，发展仍是一些地区的“硬道理”。有生产就会有排放；让全体人民“共同富裕”又不能付出环境代价，尚无成功先例。　　污染欠账多，污染物排放总量居高不下。噪声、扬尘等局部性环境问题，灰霾、水体富营养化等区域性环境问题尚未完全解决，重金属污染、永久性有机污染、气候变化等新的环境问题相继出现；环境污染成为人体健康、公共安全和社会稳定的潜在影响因素。　　污染随着产业转移而转移。产业转移是地区梯度发展的理论基础，也会带来污染转变的现实。一些地方“招商引资”主动引来污染型企业，一些企业“只排污不治理”，形成污染从东部向中西部、从城市向农村的蔓延之势，增加了污染治理和环境质量改善的难度。　　政策执行走样。一些法规仅是原则性表述，执法的“自由裁量权”较大；一些地方对己有利的就执行，“上有政策下有对策”；一些地方将排污费作为财政来源，排污收费少、覆盖面窄、收取率低，难以支撑污水处理、垃圾处理等设施的正常运转。　　干部选拔和社会风气不利于污染预防。地方环保部门一把手由当地政府任命，“立得住的顶不住，顶得住的立不住”；一些地方优先选拔“救火式”干部，兢兢业业的环保局长很难得到提拔；对环保违法行为的惩罚不愿“较真”，因为“低头不见抬头见”；一些企业排污向下“看齐”……“劣币驱逐良币”的风气，不利于污染预防和环境质量的改善。　　行政管理体制尚不完善。在中央层面，环境保护职能分散、相互扯皮等问题在一定程度上存在；不同部门发布的数据相互矛盾，影响政府的权威和公信力。缺乏技术型官员体制安排，在技术管理和服务岗位的人员因为难以提升而流失严重。多元化的社会管理体制尚未建立。“邻避运动”表明公众意见仍未能成为地方环境决策的依据。　　二、关于我国环境管理和改革的一些讨论　　环境保护是“市场失灵”领域，应发挥政府的管理和调控作用；“向污染宣战”是政府职责之所在。环境管理应当总结经验，分析问题，转变思路，开创环境保护新局面。　　1。在改变“弱势”地位的同时，也要优化配置内设机构　　环境保护部虽然列入国务院组成部门，但实践表明，对产业结构调整、落后产能淘汰等缺乏有效手段和政策工具。　　与发达国家相比，我国环境保护理念和部门设置并不落后，但在环境管理日常化的过程中功能减弱。一是每年“两会”期间的中央人口、资源、环境座谈会取消后，地方党委对环境把握和重视程度下降；二是国务院环委会在环境保护部仅留办公室，部际联系和协调功能减弱；三是全国环境保护人员仅10多万，相比污染严重的现实明显不足，有些地方环保人员靠“排污费”生存；四是受发展阶段和基本国情所决定，“发展是硬道理”被地方政府放在优先位置，环境保护是“弱势”部门，环保人员甚至不能进入企业检查治污情况。提高我国发展质量和效益，迫切需要改变这种状态。　　在中央层面，一是处理好与经济部门的关系，按“各负其责”要求做好分工协作；二是对山水林田湖进行统一保护、统一修复和统一监管，对分散在国土、农业、水利、林业、海洋等部门中的各类公园进行统一管理，既可以减少“九龙治水”现象，也可以起到“简政”作用；三是优化内设机构。即使实行大部制改革，环境保护也应是专业化管理部门；将具有公益性的生态功能统一管理，是一项涉及部门职能调整、人员分流安置等的系统工程，应在深入研究的基础上循序渐进地加以推进。当环保部内的处长们在一起讨论环境管理时，感到没有职能交叉、关系顺了，改革成功也就可期了。　　理顺中央和地方关系，赋予地方党委和政府环境保护责任和权力。在地方层面，减少管理层级，根据需要设立环保局；取消市辖区级环保局，由市环保局直接管理。明确必要的环保编制，增加公共财政投入，执法人员费用支出不能来自“排污费”；如果人员偏多则应按国务院清查“吃空晌”部署进行精简，以提高行政效率。　　2。厘清环境管理、环境事业和环境市场及其之间的关系　　尽管环境保护是政府职能，但仍有环境管理、环境事业和环境市场之分，对应于政府管理部门、事业单位和企业。　　近年来，我国污染物排放、环境质量改善以及制度建设取得明显成绩，但被居民环保诉求高涨所淹没。网上流行一种观点，我国环境质量下降、灰霾天气频发与环保部门工作不力有关。某些领导的文章中提出，“政府是生态产品的提供者”，模糊了政府角色。一些地方习惯于项目审批，该用“大棒”的地方也用“胡萝卜”，为“寻租”留下了空间。中央巡视组通报环境保护部少数人干预环境影响评价，为政府不当干预留下口实。　　查阅网站上前些年的环保回顾文章可以发现，我国一直将与环境保护有关的管理、事业和市场统称为环境事业。不划清三者边界，政府部门难免越位、错位和缺位。政府在环境管理上的作用是制定规划、政策、法规和标准等，并加强监管和执行，以保证生态环境的可持续性。国务院赋予环境保护部的职能以及环境保护原则，无论是“谁污染谁治理”还是十八届三中全会提出的“排污者付费”，均没有规定政府是治污主体。政府不是污染物排放主体，也不应是污染治理主体，而是生态环境管理人。　　原则上，监测和评价的部分工作属于公益性事业，执法机构必须是行政性质。监测工作既可以由专业队伍承担，也可以由政府出资的事业单位承担。同样，环境影响评价属于环境事业，可以由政府出资(公益性)单位或专业化机构进行。　　环境保护可以发挥市场机制作用，本质是调整利益相关方关系，提高污染治理和环境管理的效率。生态环境好是全社会共同努力的结果，是企业减排、公众参与和行动的结果，而不仅仅是由政府管出来的。管理学大师德鲁克指出：“产品是生产出来的，而不是管理出来的”。如果没有人的文明，好的生态环境也会遭到破坏，“越穷越砍”的恶性循环就是佐证。　　3。环境保护目标指标理应成为转方式调结构的约束条件　　对我国环境形势的判断争议较大：有人认为环境质量好了，有人认为整体在恶化；尽管判断上有差异，但均会提到“环境形势严峻”。即对我国环境污染的严重性和复杂性、对环境污染治理的艰巨性和长期性，应当有一个清醒认识。应处理好目标导向与问题导向、需求导向的关系，设定目标必须切实可行，围绕目标确定近中期的重点任务；或以解决危害居民健康的重大环境问题为突破口，问题导向解决突出环境问题。　　“十二五”国民经济和社会发展规划纲要，将四项环境保护指标定为约束性指标，这对“倒逼”发展方式转变和改善环境质量均是必需的。“十三五”规划中的环保指标，既应让地方环保人员说得清含义，也能让老百姓亲身感受得到。从这个角度看，提出天蓝地绿水清和健康为本的定性目标，加上污染物排放的定量指标，可以构成指标体系。须知，有些污染物成分具叠加效应，如SO2和NOx；有些可以抵消，如SO2和氨反应后会沉降，因而最好用环境质量指标，避免总量数据“失真”引起争议。国际经验表明，污染物排放峰值的出现早于二氧化碳；“APEC蓝”经验表明，只要我们想干总能达到目标。2020年出现排放峰值拐点，2025年大气环境质量得到整体改善，应成为环境保护的努力方向。　　环境目标一旦确定，就应当发挥目标导向和“指挥棒”作用。环境质量改善与否，是检验环保工作绩效的“尺子”。对地方环境保护主管部门的考核，除考核环境质量外，还应将突发事件、“邻避运动”、群众上访的变化等作为评价指标。通过目标导向和评价考核，创造一个人人(每个企业)守法、违法不为，企业自觉保护环境和治理污染的社会氛围，收到事半功倍的效果，实现以最小的经济投入达到环境质量改善的目的。　　4。梳理环境经济政策，促进环境权益的公平性　　调整思路，用好政策工具，既不能什么都管，什么都管什么也管不好；也不能“种了别人的田荒了自己的地”，最后老百姓对环境质量还是不满意。　　环境保护的政策，既可能是公共政策，因为环境与每一个社会成员有关；也可能是专门政策，侧重于推进环境保护事业的发展；还可能是环境经济政策，引导环境市场的健康发展。作为公共政策，应当追求公平公正为目标。作为专门性政策，应当追求行政效率的提高、提高政府的公信力；行政效率的提高反过来也会促进环境质量的改善。　　环境经济政策的本质是用发展环保产业的途径解决环境污染问题。收到环境经济政策的预期效果，既符合国情，又行之有效，需对现有环境经济进行总结评价。从实际出发，应提高排污费征收标准，使第三方治污企业能够正常运行并有微利，实现污染治理的专业化、规模化和社会化。针对汽车尾气加重城市灰霾污染的问题，对排放超标的车必须按规定进行检测和维护，征收“庇古税”并用于大气污染治理，使城市有“洁净的空气”。　　三、应当加大实施力度的政策工具　　经过40多年的发展，我国环境保护政策、法规和标准已经形成体系，国内外专家对此已有共识。选择其中的一些，包括排污许可证制度、环境标准、责任终身追究制度以及能力建设等，加大实施力度，可以起到“事半功倍”的作用。　　1。以排污许可证的制定、实施和监督形成管理主线　　排污许可证制度承载了环保法律、减排责任、技术规范等方面内容，应在原有工作的基础上细化深化，使之具有法规效力，加大推进力度。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，污染物排污许可证制度和企事业单位污染物排放总量控制制度尚不健全。从污染物种类、控制指标、排放方式等方面，不断健全排污许可证；未取得排污许可证的排污者，不得排放污染物；并逐步建立全国范围内的统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可证制度，为排污权交易市场的发展奠定基础、创造条件。　　强化许可证制度的实施监督。在我国诚信缺失、“劣币驱逐良币”的背景下，必须加大执行和监督力度，扭转“守法成本高、违法成本低”和“老板发财、政府埋单、群众受害”的不合理现象。如果环保部门与企业还是“警察与小偷”的关系，将出现“七顶大盖帽管不了一顶破草帽”的结果。改变以往“排什么，排多少，减多少”由环保部门说了算的情形，企业须以年报或不定期报告向社会发布污染物排放和治理情况；必要时经第三方论证。对区域环境有重大影响的上市公司、国有公司、跨国公司等，必须有报告或报备制度。经督查发现报告与实际情况不吻合的，如经第三方论证，公布第三方并列入黑名单；对偷排污染物的企业加大处罚力度，形成排污者主动积极减排的外部环境。　　各级环保管理者，也必须转变思路，调整角色定位，把监管部门与企业关系更多地定位于伙伴关系，为企业解决清洁生产技术、降低污染物排放等问题。　　2。以环境保护标准为准绳形成“倒逼”机制　　标准是可以“落地”的环保措施。国家应制定环境保护的一般通则或基准，以减轻单位产品的资源投入和污染物排放。我国出台了众多环境标准，但没有起到应有效果，公众误以为缺乏环境标准。改变过去从国外直接翻译的做法，应加强标准研究使之符合国情；加大标准实施力度，要求企业和公众做到的，制定人先能做到、自己的亲戚能做到、自己身边的人能做到、自己目力所及的人能做到。　　通过环境标准，促进产业结构优化升级，进而起到从源头改善环境质量的效果。具体做法是，对新增产业，以环境标准为“门槛”抓好企业和产业的准入；对存量产业，以环境标准为“尺子”，淘汰落后的产业、产能、技术和工艺，促进产业结构优化升级。　　用正确的思路和方法保护好环境。有了好的管理思路，仍需要有好的实施路线图。将管理和改革思路与技术路线图按不同顺序组合起来，会得出不同结果：有好的思路也有好的路线图，会收到“事半功倍”之效。有好的思路而没有好的技术路线图，好的结果是“好心办坏事”、“交了学费”；不好的结果是“拍胸口”干事、拍屁股走人。有好的技术路线图却没有好的思路，可能会事倍功半、得不偿失。既没有好的路线图也没有好的思路，好的结果可能是“不按规矩出牌”却成功了；也可能留下没有人愿意收拾的“烂摊子”。　　3。实行赔偿制度和责任终身追究制度　　通过法律强制、政策激励和约束，使各级干部、企业和社会公众树立保护环境的主人翁意识，增强责任感。对企业和个人违反法规、造成生态环境严重破坏的行为，新修订的《环境保护法》明确了按日计罚制度，让违法排污者对“污染损失”进行补偿。新加坡的经验告诉我们，当处罚力度足够大时人们就会“守法”。可以建立一套目标体系、考核办法和奖惩机制，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部，实行终身追究责任制；不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂后，拍屁股走人，从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及乱作为、不作为等问题。　　在新常态下，对环保违法行为的处罚应当创新模式，依据“两高”发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，发挥司法部门的作用，即环境违法行为的司法裁定和惩罚应该常态化。最高法院已经宣布成立环境资源审判庭，可探索环保“陪审员”制度，由环保部推荐专家、社会名流参与重大环境事故的公开审判，并作为提高公众意识的重大举措。　　4。加强能力建设，形成环境保护的长效机制　　建立排污权交易市场，推行排污权交易制度，利用资本市场募集更多资金进入环境保护领域；发挥公共财政资金“种子”作用，引导社会资本投入生态建设和环境保护领域。污染治理应更经济。我国电厂脱硫采用了一条“昂贵”的技术路线，一些上了脱硫设施的电厂由于成本原因运行不起，发展改革委对部分企业罚款就是例证；如果采用低硫煤发电或通过“洗煤”洗掉其中的硫铁矿等前端措施，可以节省社会总成本。环境污染治理应留给市场更多的选择，环保企业会选择实用技术和路径，以降低治污成本；也会在实践中不断创新，探索出符合中国国情的解决思路和污染治理方案。　　加强能力建设。加强污染物排放等监测网络、预报预警、应急管理等设施和公共平台建设，支持相关领域的技术开发和推广应用；加强保护环境、可持续发展等的宣传和科普，提高公众参与生态环境保护的能力和水平。公众不仅能积极参与，更应从自身做起，从小事做起，尽可能绿色出行，进行垃圾分类，不随手扔垃圾等。只有社会各界的共同努力，环境质量才能得到改善，生态文明新时代也才会早日来到！

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